广大市民朋友：

为贯彻落实中、省关于深化养老服务改革发展的决策部署，我局牵头起草了《咸阳市深化养老服务改革发展实施方案》（征求意见稿），现将全文予以公示，征求社会各界意见。反馈截止时间为2026年8月13日。任何单位和个人均可通过来信、来电、邮件等方式反映意见建议。以单位名义反映意见建议的，请加盖单位公章；以个人名义反映意见建议的，请提供本人真实姓名及联系方式等信息。

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《关于深化养老服务改革发展实施方案》起草说明

一、背景及过程

2024年12月，中共中央、国务院印发了《关于深化养老服务改革发展的意见》（中发〔2024〕32号），要求加快健全分级分类、普惠可及、覆盖城乡、持续发展的养老服务体系，推动养老服务扩容提质，进一步激发养老事业和养老产业发展活力；2026年4月，中共陕西省委、陕西省人民政府印发了《关于深化养老服务改革发展的实施意见》（陕发〔2026〕3号），对深化养老服务改革发展提出了5个方面15项具体要求。为认真落实中、省关于深化养老服务改革发展的部署要求，进一步健全养老服务体系、提升服务质效，更好满足老年人多层次、多元化养老服务需求，按照市政府领导批示要求，市民政局牵头起草了《关于深化养老服务改革发展实施方案》。

（一）系统学习文件。认真学习党中央、国务院和省委、省政府关于深化养老服务改革发展的文件政策以及市政府领导批示精神，准确把握深化养老服务改革发展的目标要求、重点任务和方法举措。

（二）深入调查研究。深入各县市区开展调研，听取基层干部群众和老年人意见建议。先后赴滁州、芜湖、南昌、九江、沈阳等地考察学习养老服务先进经验，参考借鉴宝鸡市、汉中市、铜川市等省内好的做法。在梳理各方面意见建议和学习借鉴好的经验做法的基础上，结合我市实际，起草形成了《实施方案》初稿。

（三）广泛征询意见。书面征求市级44个相关部门单位和省民政厅、各县市区民政局以及部分养老机构意见，31个部门回复无意见，13个部门和单位提出25条修改意见，采纳19条，未采纳6条，并已反馈相关部门；征求省、市民政部门及养老机构意见，均无具体意见。

二、基本框架和主要内容

《实施方案》共7个部分，26项具体任务：

第一部分，织密全域养老服务网络。包括完善健全县镇村三级养老服务体系、构建居家社区机构协同养老服务格局、推动城乡养老服务资源均衡匹配发展3项任务。

第二部分，提升多元供给服务品质。包括完善居家养老支持政策、增强社区养老依托功能、提升机构照护服务能级、健全老年助餐服务网络、深化医养康养融合发展5项任务。

第三部分，兜牢特殊老年群体关爱底线。包括建立失能困难老人分级照护服务体系、健全农村老人互助关爱服务长效机制、落实老年优待维权政策3项任务。

第四部分，激活银发经济发展动能。包括培育壮大多元银发经济市场主体、丰富银发消费场景业态、创新养老金融服务供给做强做优咸阳养老服务品牌、推进智慧数字养老服务5项任务。

第五部分，夯实养老服务要素支撑。包括优化养老设施建设用地供给、加大财政税费优惠政策支持力度、加强养老服务专业人才队伍建设3项任务。

第六部分，健全养老服务综合监管机制。包括完善养老服务协同联动监管机制、筑牢养老服务机构安全防线。健全养老服务质量信用监管体系3项任务。

第七部分，坚持和加强党的全面领导。包括强化党建引领与组织保障、深入开展人口老龄化国情教育、发挥老龄工作议事协调机制作用、树立孝老爱老文明新风4项任务。

关于深化养老服务改革发展的实施方案

（征求意见稿）

为实施积极应对人口老龄化国家战略，进一步健全养老服务体系、提升服务质效，更好满足老年人多层次、多元化养老服务需求，根据《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》（中发〔2024〕32号）和《中共陕西省委 陕西省人民政府关于深化养老服务改革发展的实施意见》（陕发〔2026〕3号）精神，结合我市实际，制定本实施方案。

一、织密全域养老服务网络

（一）完善健全县镇村三级养老服务体系。以县级中心敬老院、老年公寓为枢纽，建设县级综合养老服务管理平台，打造县域“养联体”，统筹资源调度、服务示范、行业指导与应急救助。整合乡镇敬老院、卫生院及优质民办养老机构、国企兴办养老设施等资源，改建为具备专业照护、供需转介、资源链接功能的乡镇（街道）区域养老服务中心，逐步推动有条件的区域养老服务机构由县级民政部门直管。完善村（社区）嵌入式服务站点和互助养老设施，推进“一老一小”服务综合体建设，实现设施就近可及、服务上下贯通。“十五五”末，县级综合养老服务管理平台覆盖率达到80%，区域养老服务中心覆盖率不低于80%，具备互助服务功能的社区养老服务机构和设施覆盖率超过70%。（责任单位：市民政局、市卫健委、市国资委、市数据局）

（二）构建居家社区机构协同发展格局。巩固和增强家庭养老功能，健全家庭照护支持、适老化改造等政策体系，引导成年子女与老年父母就近居住或共同生活，履行赡养义务、承担照料责任，落实老年人子女护理假政策。扩大社区养老服务有效供给，推行“党建+社区+物业+养老”模式，以村（社区）工作者、楼栋长、低龄健康老年人为主体，吸纳社会组织、社会工作专业人员等组建互助服务队伍，设立养老顾问、助老员，提供咨询代办、日常照料基础等服务。优化机构专业支撑，推进兜底保障型、普惠支持型、完全市场型三类机构分类发展，引导专业服务向居家社区延伸。（责任单位：市委组织部、市委社会工作部、市民政局、市住建局、市卫健委）

（三）推动城乡养老服务资源均衡匹配。将农村养老服务纳入乡村振兴重点任务，补齐发展短板。建立城乡养老机构对口支援与帮扶合作机制，推动优质养老服务资源下沉乡村。支持镇卫生院、村卫生室与镇（街道）区域养老服务中心、村养老服务站点开展合作服务。落实镇（街道）履职事项清单，深入开展特殊困难老年人探访关爱和应急救援服务，留守、高龄、失能、残疾等特殊家庭老年人月探访率达到100%。压实村（社区）老年人和妇女儿童工作委员会的职责，有效发挥为老服务作用。（责任单位：市民政局、市住建局、市农业农村局、市卫健委）

二、提升多元供给服务品质

（四）完善居家养老支持政策。为居家失能老年人建设家庭养老床位，提供连续、稳定、专业养老服务。推动社区、家政、互联网平台企业、养老机构等上门提供助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急等多样化服务。对符合条件的家庭照护者提供“喘息服务”和照护技能培训。（责任单位：市民政局、市财政局、市人社局、市住建局、市卫健委、市妇联）

（五）增强社区养老依托功能。将社区养老设施纳入一刻钟便民生活圈建设，发展嵌入式社区养老服务。推动社区养老服务设施与社区卫生服务中心、文化中心、老年大学教学点等毗邻建设、资源共享，实施社区公共空间适老化改造。持续推进老年友好型社区创建，加强基层老年协会建设。（责任单位：市民政局、市自然资源局、市住建局、市商务局）

（六）提升机构养老服务能级。推进养老机构分类定位、精准供给。兜底保障型机构主要收住特困和经济困难老年人；普惠支持型机构面向全体老年人开放，重点服务中低收入群体，制定支持办法，加强收费引导管理；完全市场型机构优质优价充分竞争公办机构利用空余床位提供普惠服务，推广“开门办院”，开展“老年父母+残疾子女”共同收住等服务。强化养老机构等级评定与标准化建设。“十五五”末，普惠型养老机构床位数占总供给量的30%，养老机构护理型床位占比达到73%以上，新建养老机构护理型床位占比达到80%以上。（责任单位：市发改委、市民政局、市国资委、市市场监管局、市残联）

（七）健全老年助餐服务网络。依托镇（街道）区域养老服务中心、社区养老服务设施等设置老年食堂或助餐点，鼓励餐饮企业、单位食堂等社会力量参与。推广“中央厨房+集中配送”等模式，探索“集中就餐+上门送餐+互助帮厨”相结合，为有需求的高龄、失能、独居老年人提供送餐服务。对符合条件的特殊困难老年人给予助餐补贴，对运营规范的助餐点给予一定补助。通过“政府补一点、集体出一点、企业让一点、社会捐一点、个人付一点”多元筹资，推进助餐服务可持续发展。落实安全规范，推行“明厨亮灶”和智慧监管。（责任单位：市发改委、市民政局、市财政局、市商务局、市市场监管局）

（八）深化医养康养融合发展。构建县、乡、村三级医养联动服务体系，推动县级人民医院与县级中心敬老院深度协作；统筹乡镇卫生院与区域养老服务中心资源融合，实施“两院共建”；村（社区）卫生室联动社区日间照料中心、农村互助幸福院开展服务。支持医疗机构设立老年医学科、安宁疗护科，养老机构按需设立医务室、家庭医生工作站。强化认知症筛查、健康管理、中医药康养服务。到2027年底，每个县市区至少确定1家二级医院为养老服务支持机构。积极推广“五床联动”医养融合整合照护服务。（责任单位：市民政局、市卫健委、市医保局）

三、兜牢特殊老年群体关爱底线

（九）建立失能困难老人分级照护服务体系。落实老年人能力综合评估制度，推动评估结果部门互认共享。持续实施重度和完全失能老年人养老服务补贴制度，加快建立长期护理保险制度，做好长期护理保险与经济困难的高龄、失能老年人护理补贴等政策衔接。推动高龄补贴“免申即享”，探索建立养老服务补贴异地结算机制。落实分散供养特困老人照料服务，确保平时有人照应、生病有人照看、安全有人关注。“十五五”末，以失能老年人照护为主的县级特困人员供养服务机构覆盖率达到100%，每个县市区至少建成1家认知障碍专业照护机构或设置不少于1个认知症照护专区。（责任单位：市民政局、市财政局、市卫健委、市医保局）

（十）健全农村老人互助关爱服务长效机制。整合优化设施资源，设置为适宜老年人居住的互助养老场所。推进农村互助幸福院规范化运营，因地制宜设置农村互助服务点。鼓励有条件的地方开发助老公益性岗位。发挥慈善组织和农村老年人协会等为老服务社会组织作用，组织低龄健康老年人为高龄、失能、残疾老年人提供力所能及服务，着力破解农村老年人“做饭难、吃饭愁”问题。（责任单位：市委社会工作部、市民政局、市人社局、市农业农村局、市残联）

（十一）落实老年优待维权政策。落实65周岁以上老年人免费进入政府定价或者政府指导价管理的公园、旅游景点、博物馆、纪念馆、图书馆，免费或者优惠进入公共体育场所，免费乘坐城市公共交通工具，优先购买机票、车船票，免费健康管理服务，优先就诊、检查、化验、缴费、取药等优待政策。开设老年人维权绿色通道，优先处置涉老投诉。完善法律援助、公证服务，对80周岁以上老年人首次遗嘱公证免收费用。依法规范涉老服务市场秩序，常态化开展涉老诈骗、非法集资、保健品虚假宣传等风险监测，严厉打击强迫残障老年人劳动等违法行为，建立多部门协同治理机制。推进老年优待凭证电子化和多介质便利应用。（责任单位：市公安局、市司法局、市交通运输局、市文旅局、市卫健委、市市场监管局）

四、激活银发经济发展动能

（十二）培育壮大多元银发经济市场主体。支持国有资本、社会资本、外资参与兴办养老机构、社区服务站点、康复辅具机构、智慧养老企业。打造市属国有康养骨干企业，培育一批专精特新养老服务主体，推动连锁化、品牌化、规模化发展。建设银发经济产业园，聚焦老年用品、康复辅具、智能设备、中医康养、健康管理等领域，打造集研发、生产、展示、体验、销售、培训于一体的全链条产业集群。支持企业联合高校院所开展产学研协同创新，加快适老科技成果转化应用。（责任单位：市发改委、市教育局、市科技局、市工信局、市民政局、市财政局、市商务局、市国资委）

（十三）丰富银发消费场景业态。依托咸阳历史文化、自然生态、红色旅游、中医养生等资源，发展旅居康养新业态，打造中医药体验、帝陵文化游、森林康养疗愈及红色教育康养等系列产品。举办养老服务消费促进月、适老产品以旧换新等活动，推动老年用品下乡，拓展城乡养老消费市场。（责任单位：市民政局、市农业农村局、市商务局、市文旅局、市卫健委）

（十四）创新养老金融服务供给。引导金融机构开发养老储蓄、理财、信托、长期护理保险、老年人意外险等适配产品。加大普惠养老信贷支持，提升政府性融资担保机构对养老服务小微企业担保力度。积极防范化解养老领域金融风险。（责任单位：市公安局、市财政局、人行咸阳市分行、国家金融监管总局咸阳监管分局）

（十五）做强做优咸阳养老服务品牌。每个县市区打造2家以上本土标杆机构，支持本土机构通过托管、合作、参股等方式拓展服务网络，实现连锁化运营和品牌化输出。制定完善居家社区、机构养老、医养结合、助餐服务等地方标准，开展标准化试点。鼓励有条件的机构开展跨区域合作，输出管理标准和人才培训，形成可复制可推广的咸阳养老服务模式。（责任单位：市民政局、市商务局、市市场监管局）

（十六）推进智慧数字养老服务。依托县级养老服务综合管理平台，搭建全市统一的老年人和养老服务数据库，打通民政、卫健、人社、医保等部门涉老数据共享通道。推广智能监护、应急预警、健康监测等智能设备，落实“一人一床一码”智慧管理，打造智慧养老院、智慧养老社区，实现供需精准对接、服务全程可溯、监管智能高效。开展规模以上养老产业统计监测，定期发布养老服务发展报告。严格保护老年人个人信息，防范数据泄露和滥用。（责任单位：市科技局、市公安局、市民政局、市人社局、市卫健委、市统计局、市医保局、市数据局）

五、夯实养老服务要素支撑

（十七）优化养老设施建设用地供给。科学编制养老服务设施布局规划，严格落实新建小区“四同步”（同步规划、同步建设、同步验收、同步移交）要求。盘活闲置商业、办公、校舍（幼儿园）等场所改建为养老设施，统筹解决规划调整、土地性质变更、消防审验等问题。严格执行养老服务设施建筑消防、防震等国家标准。推进县级老年人活动中心建设，拓展为老服务功能。（责任单位：市民政局、市自然资源局、市住建局）

（十八）加大财政税费优惠政策支持力度。将养老服务事业经费支出纳入政府财政预算，用于社会福利事业的彩票公益金中不低于60%支持发展养老服务。积极争取中央预算内投资、专项债、超长期特别国债、中省财政及福彩公益金支持养老服务体系建设。完善民办养老机构支持政策，按规定落实税费减免、水电气热执行居民生活类价格等政策，暂不具备单独计量条件的，可采取定量、定比等方式计费。（责任单位：市发改委、市民政局、市财政局、市税务局）

（十九）加强养老服务专业人才队伍建设。充分发挥陕西智慧养老行业产教融合共同体作用，支持本地院校开设养老服务相关专业，推行校企合作、定向培养。实行“新八级工”职业技能等级制度，建立“技能等级+服务评价”薪酬机制，薪酬分配向一线工作人员和高技能人才倾斜。加强养老护理员、老年人能力评估师、健康照护师、长期照护师等职业（工种）技能培训和养老服务管理人才培训。持续开展“最美养老护理员”宣传推荐活动，强化职业道德与从业禁止管理。（责任单位：市委宣传部、市教育局、市人社局、市民政局）

六、健全养老服务综合监管机制

（二十）完善养老服务协同联动监管机制。健全养老机构登记备案、价格、预收费、安全生产全链条监管机制，强化部门联合执法。推行“开办养老机构一件事”改革，规范机构运营与退出机制。防范借养老名义变相开发房地、产虚假投资、非法集资等风险。（责任单位：市公安局、市民政局、市住建局、市行政审批服务局、市市场监管局）

（二十一）筑牢养老服务机构安全防线。压实机构主体责任、部门监管责任、属地管理责任，建立常态化安全检查机制。聚焦消防、食品、医疗、燃气、建筑等重点领域，定期开展专项应急演练，建立隐患台账和销号制度，实现安全隐患动态清零。完善突发事件分类响应预案，提升应急处置能力。（责任单位：市公安局、市民政局、市住建局、市卫健委、市应急管理局、市市场监管局、市消防救援局）

（二十二）健全养老服务质量信用监管体系。建立老年用品与服务追溯体系。实施“双随机、一公开”常态化质量抽查。健全养老机构信用评价和联合奖惩机制。引入第三方满意度测评，定期发布服务信息与评价结果，接受社会监督。（责任单位：市民政局、市市场监管局）

七、坚持和加强党的全面领导

（二十三）强化党建引领与组织保障。各级党委、政府将养老服务纳入经济社会发展规划和目标责任考核，党政主要负责同志亲自抓、负总责。县市区党委常委会、政府常务会每年至少专题研究一次养老服务工作。建立市县党委、人大、政府、政协领导走访慰问高龄、困难老年人制度。镇（街道）、村（社区）党组织要把养老服务作为联系服务群众的重要内容，统筹各类组织共同做好养老服务工作。（责任单位：市委办公室、市委组织部、市政府办公室）

（二十四）深入开展人口老龄化国情教育。将积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，推动人口老龄化国情教育纳入党委（党组）中心组学习、党员干部培训、学校思想政治教育、老年大学课程以及社会主义核心价值观宣传教育，实现老龄化国情教育进机关、进党校、进校园、进社区、进农村、进企业、进为老服务机构。（责任单位：市委组织部、市委宣传部、市委社会工作部、市委老干局、市委党校、市教育局、市民政局）

（二十五）发挥老龄工作议事协调机制作用。民政部门要牵头统筹养老服务改革发展各项任务推进，老龄工作议事协调机制各成员单位要立足职责完善相关配套政策，构建多方参与、齐抓共管的工作格局，实现人文环境敬老、生活环境适老、发展环境融老、法治环境护老。（责任单位：市民政局、市老龄工作议事协调机制各成员单位）

（二十六）树立孝老爱老文明新风。发展助老志愿服务，建立统一的互助积分管理系统，探索跨区域通兑、转让及价值转化等机制。推进老年大学向社区、机构延伸，完善城乡老年教育网络。深化“银龄行动”，开发适合老年人的就业岗位，广泛开展老年文体活动。（责任单位：市委宣传部、市委社会工作部、市教育局、市民政局、市人社局、市文旅局、市妇联）