一文详解《咸阳市加强流动儿童关爱保护行动实施方案》

2025年3月，咸阳市民政局牵头联合教育、公安、卫健等多部门印发《咸阳市加强流动儿童关爱保护行动实施方案》（以下简称《方案》），同步发布《咸阳市流动儿童在居住地享有关爱服务清单》，共涵盖7大类23项服务内容，形成独具咸阳特色的关爱保护体系。《方案》紧密衔接民政部等21部门及陕西省对应实施方案要求，立足咸阳流动人口分布特点，以“精准监测、制度完善、服务提质”为核心，旨在破解流动儿童在教育、医疗、生活等领域的权益保障痛点，推动其均等享有高质量公共服务，实现“健康成长、融入城市”的核心目标。现从六大维度进行解读：

一、政策出台背景与核心定位

（一）响应国家部署，破解本地痛点

近年来，咸阳市流动人口规模持续扩大，流动儿童群体数量稳步增长。该群体普遍面临“教育入学衔接难、医疗保障异地衔接不畅、家庭教育支持不足、城市融入适应慢”等问题，部分特殊困难流动儿童（如残疾、监护缺失）的保障需求更为迫切。在此背景下，《方案》的出台既是落实党中央、国务院关于儿童工作的决策部署，也是对本地流动儿童保障短板的精准回应，通过政策整合与创新，构建全链条关爱保护体系。

（二）全链条保障，均等化服务

《方案》明确构建“家庭为基础、政府为兜底、社会广泛参与”的工作格局，核心定位体现在三个层面：一是精准化识别，依托网格化管理实现流动儿童动态监测；二是均等化保障，打破户籍地限制，让流动儿童在居住地享有与常住儿童同等的基本公共服务；三是全周期服务，覆盖“幼有所育、学有所教、病有所医、住有所居、弱有所扶、行有所惠、发展保障”全场景，贯穿流动儿童成长关键阶段。

二、核心定义与阶段目标（含量化指标）

（一）明确范围，排除特殊情形

《方案》界定流动儿童为“随父母或其他监护人双方或一方离开户籍地，跨县域异地居住或生活6个月以上、不满16周岁的未成年人”，特别排除“城市中心城区的市辖区之间异地居住或生活的未成年人”，避免政策重复覆盖，确保资源精准投向跨县域流动群体。这一定义与全国及陕西省相关方案保持一致，同时贴合咸阳行政区划特点，便于基层精准摸排。

（二）分两步走，量化可期

《方案》设定“2026年”和“2035年”两个关键时间节点，目标清晰且包含可量化指标，具体如下：

三、重点任务与实施细节

《方案》围绕“精准监测、权益保障、关爱服务”三大核心环节，部署8项重点任务，明确各部门职责分工，细化操作流程，确保政策落地可执行、可监督。

（一）精准监测摸排：构建动态数据体系，实现“一人一档”

常态化摸排机制：以县（市、区）为单位，2025年起实行常态化监测，每半年全面更新一次流动儿童信息，摸排工作依据《咸阳市开展流动儿童、留守儿童监测摸排和统计分析工作方案》（咸民发〔2024〕56号）明确的时间节点推进，由市民政局牵头，教育、公安、卫健等9部门协同负责。

重点对象台账管理：对发现的“家庭生活困难、自身残疾、监护缺失、流浪、心理和行为异常”流动儿童，以及主动提出救助需求的跨乡镇流动儿童，建立“一人一档”重点关爱台账，由儿童主任落实定期探访制度，相关信息及时转介至对应职能部门。

大数据共享比对：依托“智慧民政”数据平台，整合公安实有人口管理系统、教育部门随迁子女信息、医保部门保障信息等，实现流动儿童数据动态监测。

（二）教育权益保障：从“有学上”到“上好学”，覆盖全学段

学前教育普惠保障：落实公办园生均公用经费标准和普惠性民办园补助标准，促进流动儿童就近入普惠性幼儿园，避免“入园难、入园贵”问题。

义务教育均等入学：全面落实“两为主、两纳入、以居住证为主要依据”政策，即“以流入地政府为主、以公办学校为主，将随迁子女纳入当地教育发展规划、纳入财政保障范围”。对公办学位不足的，通过政府购买民办学校学位解决，全面清理不合规入学证明材料及时限要求，确保应入尽入；探索积分制入学机制，优化入学流程。

中高考政策衔接：进一步完善进城务工人员随迁子女参加中高考政策，解决“升学衔接”痛点，让流动儿童升学路径更清晰。

特殊教育与教育救助：鼓励20万以上人口的县（区）办好一所标准化特殊教育学校，保障残疾流动儿童教育权益；对低保家庭、特困人员、刚性支出困难家庭等经济困难流动儿童，通过发放助学金、生活补助、提供勤工助学岗位、减免费用等方式给予教育救助，覆盖学前至高校阶段。

（三）医疗健康保障：全周期健康管理，异地衔接无障碍

全周期健康服务：卫生健康部门按0~6岁儿童健康管理服务规范，将注册登记流动儿童纳入统一管理；大力发展普惠托育服务体系，让流动儿童就近获得可及、优质的托育服务；开展卫生应急“五进”活动（进社区、企业、学校、农村、家庭），帮助流动儿童家庭掌握急救常识，增强自救互救能力。

免疫规划全覆盖：实行预防接种“居住地管理”，流动儿童与常住儿童享受同等接种服务，协同疾控部门确保适龄儿童国家免疫规划疫苗接种率达95%以上，加强接种信息动态管理，避免漏种、重复接种。

医保异地衔接：医保部门推动流动儿童持居住证在居住地参加居民医保，落实异地就医结算政策，打破户籍地限制，确保参保儿童医疗权益不受地域影响。

残疾儿童康复救助：残联保障流动儿童在居住地申请残疾两项补贴；对0~6岁有康复需求的流动残疾儿童，持居住证即可在居住地申请康复救助，实现“康复服务就近享”。

（四）基本生活与住房保障：织密兜底网，解决生存痛点

社会救助跨区域衔接：对符合孤儿、事实无人抚养儿童条件的流动儿童，可由居住地民政部门受理申请，材料齐全后转介户籍地认定，通过“省内通办”“跨省通办”简化流程；建立基本生活保障标准动态调整机制，依托未成年人救助保护机构为符合条件的流动儿童提供临时或长期监护保障；在急难发生地直接提供临时救助，解决“异地求助难”问题。

住房保障精准覆盖：住房城乡建设部门对符合当地住房保障条件的流动儿童家庭，通过实物配租公租房或发放租赁补贴方式保障住房权益，缓解“租房难、住房贵”压力。

交通出行便利化：交通运输部门在公交线路布局、学生公交卡办理等方面提供便利，此前已明确为通勤中小学流动儿童办理公交一卡通学生卡，享受4折乘车优惠，降低出行成本。

慈善力量补充：鼓励自然人、法人及其他组织通过捐赠、设项目、提供服务等方式开展慈善帮扶，重点帮扶家庭困难流动儿童。

（五）家庭教育与监护保障：强化家庭责任，干预监护缺失

常态化家庭教育指导：公安机关结合“百万警进千万家”活动，开展家庭教育指导和关爱帮扶；妇联、教育等部门督促指导流动儿童父母或监护人落实主体责任，对监护不当的予以劝诫、指导；村（居）委会发现监护失职或侵权行为的，及时劝诫、制止，情节严重的向公安机关报告。

监护干预与强制指导：公检法机关在办案中发现监护严重失职的，予以训诫；训诫后不改正的，制发《家庭教育指导令》，责令接受家庭教育指导，可委托社会工作服务机构协助，明确指导期限、频次，要求定期报告进展。这一措施强化了对流动儿童的司法保护，避免监护缺失带来的成长风险。

重点家庭摸排：常态化摸排单亲家庭、问题家庭和监护缺失的流动儿童，建立专项台账，由儿童督导员、儿童主任重点跟进，确保监护责任落实到位。

（六）心理健康与社会融入：关注精神需求，助力融入城市

分类心理健康服务：民政、教育、卫健、团委等部门协同，发挥教师、医生、儿童督导员、社工、心理咨询师、志愿者等多方力量，为有需求的流动儿童提供心理辅导、情绪疏导、心理慰藉等分类服务；发现心理、行为异常的，及时配合监护人采取干预措施，特殊情况纳入精神障碍社区康复体系。

精神文化滋养：依托“童心港湾”“儿童之家”等阵地，开展阅读指导、文艺汇演、文化体验等活动；每年创作传播3~5部广播节目、3部以上电视节目、4部网络视听作品，营造关爱氛围；妇联等组织每年开展多场公益活动和家风家教活动，丰富流动儿童精神文化生活。

社会力量结对帮扶：鼓励社会组织、志愿者与流动儿童开展结对帮扶，提供学业辅导、兴趣培养、城市认知等服务，帮助其了解城市、融入城市。

四、政策特色与创新亮点

（一）“咸阳清单”精准覆盖全场景

同步发布的《咸阳市流动儿童在居住地享有关爱服务清单》，从“幼有所育、学有所教、病有所医、住有所居、弱有所扶、行有所惠、发展保障”7个维度梳理23项具体服务，将抽象政策转化为可感知、可享受的服务事项，让流动儿童家庭清晰知晓“可享哪些服务、如何申请”，提升政策知晓度和获得感。

（二）跨部门联动与数据共享机制

打破部门信息壁垒，构建民政牵头、多部门协同的动态监测机制，通过“智慧民政”平台整合公安、教育、医保等数据，实现流动儿童信息“一次摸排、多方共享”，避免重复工作，提升服务精准度；同时，明确各环节职责分工，确保“事事有人管、件件有着落”。

（三）“异地通办”与便利化举措

针对流动儿童“异地保障难”问题，推出多项便利化措施：孤儿、事实无人抚养儿童认定“省内通办”“跨省通办”，残疾儿童康复救助“居住地申请”，医保“异地就医结算”，公交出行“学生优惠”等，打破户籍地限制，让流动儿童在居住地享受“同城待遇”。

五、保障机制与落地保障

为确保政策落地见效，《方案》从组织、资源、监督三个维度构建保障体系，形成“党委领导、政府负责、部门协作、社会参与”的工作合力。

（一）组织保障：三级联动，责任压实

明确党委领导核心作用，政府统筹推进，构建“市级统筹、县级主责、镇街落实、村社兜底”的三级联动机制。县级未成年人救助保护中心覆盖率达91%，镇（街道）未成年人保护工作站实现全覆盖，确保关爱服务落地到基层“最后一公里”。各部门按职责分工制定具体实施细则，定期召开协调会议，解决推进中的难点问题。

（二）资源保障：资金+专业力量双支撑

1.资金保障：加大财政投入，统筹福彩公益金、社会捐赠等资金，专项用于流动儿童关爱服务项目。2.专业力量：引入专业社工机构、心理咨询师、志愿者等社会力量，补充政府服务短板；通过培训提升基层儿童工作队伍专业化水平，推动服务从“兜底保障”向“优质服务”升级。

（三）监督评估：考核+监督双驱动

1.绩效考核：将流动儿童关爱保护工作成效纳入相关部门年度绩效考核，压实部门责任，形成“以考核促落实”的倒逼机制。2.动态评估：定期开展政策实施效果评估，结合监测数据和基层反馈，及时优化政策措施，提升服务精准度。3.监督问责：畅通投诉举报渠道，接受社会监督；对工作推进不力、失职渎职的，依法依规追究责任。